De la criminalización de la protesta a mecanismos institucionales de protección al derecho a la consulta y consentimiento en América Latina

En América Latina las expresiones de los pueblos indígenas y comunidades locales han aumentado en la última década frente a decisiones impuestas o concertadas sobre proyectos extractivos como minería, petróleo o gas. 

Desde la primera consulta ciudadana que se hizo en el distrito de Tambogrande en Perú en el 2002, han pasado un sin número de procesos ciudadanos, avalados o no por los gobiernos de Argentina, Chile, Colombia, Bolivia, Guatemala, El Salvador, Honduras, México, República Dominicana, entre otros. Un estudio de opinión publicado hace una semana por la Universidad Centroamericana "Jose Simeón Cañas" indica que el 77% de los salvadoreños pide al estado que prohíba definitivamente la minería en el territorio nacional. 

A nivel regional la Comisión InterAmericana de Derechos Humanos (CIDH) desde los años 2013 al 2015 ha recibido más de 15 peticiones de audiencias desde organizaciones sociales e indígenas sobre la vulneración del derecho a la consulta y consentimiento en contextos de industrias extractivas.

La necesidad de ser escuchados, consultados, de dar su consentimiento sobre asuntos que transformaran sus vidas, es muy claro para las comunidades en América Latina. Lo que esta década nos demuestra, es que ya no es suficiente solamente expresiones legítimas de parte de las comunidades, sino la necesidad de ser reconocidos en la toma de decisiones que los afectaran, mediante mecanismos que incentiven el derecho a la consulta y consentimiento por parte de los gobiernos y avalados por las empresas extractivas, para atender un clamor que no conlleve a más violencia o criminalización, sino que pueda permitir convivir en sistemas democráticos institucionales. 

Oxfam ha publicado dos nuevos reportes que tendrán elementos para el debate en América Latina alrededor de la consulta y consentimiento previo libre e informado en contextos de industrias extractivas. 

El Índice del Consentimiento de las Comunidades

El Índice del Consentimiento de las Comunidades - Index 2015 contiene las posiciones y compromisos públicos de 38 empresas de minería, petróleo y gas a nivel global, sobre el derecho a la consulta y consentimiento. El último informe fue publicado en el año 2012 y a la fecha, se ha pasado de 5 a 14 empresas con compromisos al derecho al consentimiento libre, previo e informado (FPIC por sus siglas en ingles), sobre todo las mineras. Este aumento se ha dado principalmente por las exigencias de la Corporación Financiera Internacional del Banco Mundial y del Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM), a diferencia de las petroleras o gas que no han avanzado en desarrollar compromisos.

El FPIC a nivel global corporativo es considerado como el estándar de oro en términos del involucramiento con la comunidad, definido como un principio que tienen los pueblos indígenas y las comunidades locales de estar adecuadamente informados sobre los proyectos que afectan sus tierras de manera oportuna, libre de coacción y manipulación, y se les debería dar la oportunidad de aprobar o rechazar un proyecto antes del inicio de todas las actividades. 

Un reciente estudio de las universidades de Harvard, Queensland y Clark, constató que los proyectos mineros de alcance mundial pueden perder hasta 20 millones de dólares cada semana en productividad como consecuencia de la conflictividad. FPIC se convierte en una herramienta fundamental en la gestión del riesgo para las empresas extractivas.

A pesar de haberse dado avances en políticas y compromisos públicos en el sector extractivo, a nivel de implementación carecen de directrices para la aplicación, utilizan un lenguaje ambiguo, generando más dudas hacia las comunidades, no hay además un enfoque de género que contribuya a superar la barreras institucionales y sociales que dificultan la participación y toma de decisiones de las mujeres en la gestión de los recursos naturales. En cuanto al consentimiento a poblaciones indígenas, algunas empresas aplican los estándares y normativa que el país exige, siendo a nivel de la región, muy pocos países que reconocen dicho derecho para actividades mineras, petróleo o gas. Las empresas analizadas en el reporte no reconocen públicamente el FPIC a poblaciones no indígenas. Reconocen los procesos de consulta ciudadana, información, dialogo, licencia social con la comunidad. Sin embargo el uso de estos procesos difiere entre las empresas en la forma de implementación, provocando desinformación, dudas y pocas opciones para que las comunidades puedan participar en los procesos de decisión. Por ejemplo, conocemos de casos en una misma provincia o municipio, donde se ubican dos o tres empresas mineras, cada una con sus procedimientos para la licencia social o procesos de consultas, hacia una misma comunidad, sin necesidad de igualar y elevar estándares o procedimientos, al contrario generar más caos y división en las comunidades.

A lo largo de esta década, Oxfam y sus aliados han hecho seguimiento a una gama de opciones en formas de involucramiento que las empresas han generado, desde niveles básicos como información hasta respetar el consentimiento de las comunidades. Siendo el FPIC ahora, reconocido incluso en el derecho internacional para los pueblos indígenas, con capacidad para su libre determinación, con sus propios procesos de toma de decisiones y derechos colectivos territoriales. Esto ha sido posible como producto de múltiples y largos procesos de reivindicación. Estos esfuerzos se han concretado en la adopción del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, la Declaración de los Derechos de Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, adoptada por la Asamblea General en septiembre de 2007. En el continente americano, el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas se ha consolidado con el desarrollo de estándares por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En los instrumentos internacionales referidos y en los pronunciamientos de los órganos del Sistema Interamericano, se ha otorgado un lugar central al derecho a la consulta y consentimiento previo, libre e informado de los pueblos indígenas. 

Derecho a la consulta y al consentimiento previo libre e informado 

En el informe "Derecho a la consulta y al consentimiento previo libre e informado" en Brasil, Bolivia, Perú, Colombia, Chile, Guatemala desarrollado por la Fundación para el Debido Proceso (DPLF por sus siglas en inglés) y Oxfam, se observa que a pesar del reconocimiento internacional por parte de los países en la región, los procesos de implementación emprendidos tienen fuertes críticas sobre la restricción del contenido del derecho a la consulta y al consentimiento en las normas internas de los países estudiados. La adopción inconsulta de textos legales que desnaturalizan este derecho, así como la realización de procesos de consulta que no representan un mecanismo efectivo de garantía de derechos, sino un “mero trámite”, agudizan la conflictividad y merecen una atención internacional. Es posible advertir que ha cobrado vigor una tendencia regresiva o, en el mejor de los casos, reconocimientos enunciativos que contrastan con retrocesos en su implementación. 

Oxfam, DPLF y aliados claves en la región, han estado monitoreando los avances y desafíos que implica la adopción e implementación con altos estándares del derecho a la consulta,  por parte de los gobiernos, el anterior informe fue en el 2011 en el cual se hizo un mayor énfasis a la comparación del derecho internacional con los mecanismos normativos existentes y si bien cuatro años después existen normativas que reconoce este derecho, así como mayor consciencia de actores políticos y ciudadanos sobre la obligatoriedad, la implementación se está convirtiendo en un trámite más sin la calidad y profundidad que implica su cumplimiento. Los estados en la región están demostrando una tensión común, en cuanto su obligación de adaptar sus ordenamientos internos a los estándares internacionales y buscando compatibilizarlos con intereses corporativos, generándose conflictos sociales cuando se implementan proyectos extractivos. 

Nos encontramos entonces en un momento crucial en la región, en el que el reto reside principalmente en coadyuvar a la consolidación de este derecho en el ámbito interno a través de su implementación efectiva —normativa, institucional y práctica— acorde con los estándares internacionales de derechos humanos. Esto tiene como principal desafío la voluntad política del más alto nivel de los gobernantes, que debe ir más allá del interés corporativo, para construir institucionalidad y una implementación real del derecho a la consulta y consentimiento. 

Ambos informes colocan recomendaciones para los gobiernos; para las empresas corporativas de minería, petróleo, gas; y para las organizaciones de sociedad civil. Y son insumos para el debate sobre las formas como se vienen desarrollando mecanismos internos y la implementación del derecho que permita a las comunidades y pueblos indígenas no solo ser partícipes de decisiones, sino también artífices de su propio desarrollo. 

Para mayor información acceder a: www.oxfam.org/es/informes/indice-de-consentimiento-de-las-comunidades-2015

 

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